五八策略释放新型城镇化巨大内需潜力，国务院部署四方面重点任务

加快推进以人为本的新型城镇化，是“十五五”时期扩大内需的重要抓手。

据新华社消息，12月3日国务院以“深入推进以人为本的新型城镇化，着力构建城乡融合发展新格局”为主题，进行第十七次专题学习。国务院总理李强在主持学习时强调，坚持以人为本提高城镇化质量水平，充分释放城乡融合发展蕴藏的巨大内需潜力，为经济社会发展提供强劲动力。

新型城镇化是个系统工程。李强谈到了四方面的重点任务：要因地制宜实施好新型城镇化规划，要科学有序推进农业转移人口市民化，要深入实施城市更新行动，要着力破解城乡二元结构。

在国务院第十七次专题学习中，中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力作讲解。

第一财经记者注意到，高国力曾撰文称，新型城镇化不仅能扩大有效益的投资，而且能激发有潜能的消费，是统筹投资和消费的黄金结合点。当前，我国城镇化已进入快速发展阶段的后期，城镇化率增速将会有所放缓，但我国城镇化率仍有提升空间。

图片来源：中国政府网

新型城镇化发展空间仍然很大

城镇化是伴随工业化发展、非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是国家现代化的重要标志。党的二十大报告指出，到2035年基本实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化。

“十四五”以来，我国常住人口城镇化率从63.89%提高到67%。2024年7月，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（下称《五年行动计划》）提出，经过5年努力，常住人口城镇化率提升至接近70%。

新型城镇化有利于促进消费和投资实现良性循环，蕴藏着巨大的内需潜力。国家发改委副主任郑备此前在国新办发布会上表示，据测算，我国城镇化率提高1个百分点，每年可以新增2000多亿的消费需求，可以拉动万亿规模的新增投资需求。新型城镇化可以在扩大内需方面发挥重要作用，从而推动经济稳定增长、质量稳步提升、民生持续改善。

在国务院第十七次专题学习中，李强在听取讲解和交流发言后指出，新型城镇化是扩大内需和促进产业升级、做强国内大循环的重要载体。展望“十五五”时期，新型城镇化发展空间仍然很大。要从中国式现代化全局的高度把握新型城镇化的使命任务，始终把这项工作摆在战略位置抓实抓好，加快补齐短板弱项，努力实现人的全面发展、城市品质提升和产业聚集升级的互动并进。

李强指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，人口结构、城镇体系、城乡格局等都在发生深刻变化，人工智能等新技术的应用也对城市发展、治理带来新的机遇和挑战。要深刻认识新型城镇化的阶段性趋势性特征，进一步增强新型城镇化工作的针对性有效性。

推进农业转移人口市民化

李强强调，新型城镇化是个系统工程。要因地制宜实施好新型城镇化规划，坚持以规划为引领，进一步优化“人、产、城”布局，并根据不同城市的情况实施分类指导。

《五年行动计划》明确，聚焦两类重点地区分类施策。一类是对城镇化率低且人口规模大的地区，实施潜力地区城镇化水平提升行动，协调推进新型工业化城镇化，构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局。

另一类是对城镇化率较高且人口持续集聚的地区，实施现代化都市圈培育行动，加快转变超大特大城市发展方式，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，推动通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享。

李强表示，要科学有序推进农业转移人口市民化，采取更有力度、更具针对性的举措，解决好农业转移人口的就业、社保、安居、子女教育等问题。

高国力此前撰文分析，尚有1.7亿进城农民工及其随迁家属未落户城镇，当务之急是有序推进这部分人群市民化。应统筹推进户籍制度改革和常住地基本公共服务均等化，重点解决好农业转移人口最关心的稳定就业、子女教育、住房保障、社会保险等问题。

对城市政府而言，推进农业转移人口市民化需要承担一定成本。中国从2016年开始建立中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度。

浙江大学中国新型城镇化研究院院长张蔚文表示，应进一步推动转移支付与农业转移人口市民化挂钩，完善中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度，鼓励人口净流入省份建立健全省对下农业转移人口市民化奖励机制。统筹利用好中央财政性建设资金、中央财政补助资金、地方政府专项债券、政府和社会资本合作新机制等，向吸纳农业转移人口落户数量较多城市倾斜支持。

李强还谈到，要深入实施城市更新行动，把城市更新和消除安全隐患、稳楼市等工作结合起来，扎实推进好房子建设和房地产高质量发展。要着力破解城乡二元结构，推动城乡要素双向流动，加强城乡基础设施联通、产业对接，推进基本公共服务均等化，促进城乡融合发展。

城市更新将创造巨大的投资需求。国家发改委主任郑栅洁今年10月在解读党的二十届四中全会精神新闻发布会上谈到，科学有序推进农业转移人口市民化，大力实施城市更新等举措，将有力促进投资和消费良性循环，蕴含巨大内需空间。比如，“十五五”时期预计将建设改造地下管网超过70万公里，新增投资需求超过5万亿元。

12月1日，国家发展改革委办公厅印发《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》，首次将城市更新设施作为独立的行业门类纳入发行范围，涵盖老旧街区、老旧厂区更新改造项目以及多类型的城市更新综合设施。

浙江省经济信息中心发布的报告称，2025年版清单新增城市更新领域，是城市更新投融资的重大突破，直接响应了2025年政府工作报告中提出的“推动更多资金资源‘投资于人’”。REITs将城市更新项目的未来收益转化为可交易基金份额，为社会资本提供“退出通道”，并促使城市更新更加注重专业化运营和可持续发展，形成“投—融—管—退”的闭环，持续提升资产价值。

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